新形势下发展养老服务业的纲领性文件

发布时间:2014-12-19 23:51:18 | 人感兴趣 | 评分:3

  2013年8月16日,国务院总理李克强主持召开第20次国务院常务会议,讨论并通过了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(以下简称《意见》),9月6日,国务院办公厅印发了这个文件。《意见》全面贯彻党的十八大精神,从全面建成小康社会的全局出发,按照积极应对人口老龄化和打造中国经济升级版的新要求,明确了新形势下发展养老服务业的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、政策措施和组织领导。

  这是我国养老服务业发展史上的一个重要里程碑,是指导当前及今后一个时期我国养老服务业发展的纲领性文件,充分反映了党中央、国务院对加快发展养老服务业和保护老年人权益的高度重视,充分体现了人民群众特别是老年人的共同心愿。

  今天共讲5个问题。

  一、关于制定《意见》的主要考虑

  当今中国正在发生广泛而深刻的变革,我国发展正站在新的历史起点上向新的奋斗目标迈进,有许多重大问题亟待研究解决。新一届中央政府专题研究养老服务业并下发《意见》,我体会,主要是基于以下4个方面情况的考虑。

  第一,人口老龄化问题日益加深,要求我们必须进一步积极来应对。我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,也是发展中国家中人口老龄化最严峻的国家。当前,我国已经进入人口老龄化快速发展阶段,2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿,2020年将达到2.43亿,2025年将突破3亿,2033年超过4亿。随着人口老龄化程度的不断加深,养老服务需求不断增加,解决好老龄问题特别是老有所养问题日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。

  第二,推进经济持续健康发展,要求我们从全局出发发挥好养老服务业的作用。我国正处于经济转型升级关键阶段,拉动内需、扩大就业,对于实现经济转型升级十分重要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面,既是为老年人服务的夕阳事业,也是蓬勃发展的朝阳产业,蕴含着巨大的老年消费市场,是调结构、惠民生、促升级的重要力量。据测算,到2020年仅失能半失能老年人生活照料和护理服务的潜在市场规模即可达到10000亿元,全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务将提供1000万个以上就业岗位,能够形成一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业,这些对于稳增长、调结构,克服经济下行压力具有重要意义。

  第三,顺应经济社会发生的深刻变化,要求我们必须系统研究破解养老服务业难题的根本举措。近年来,我国养老服务业快速发展,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题,进一步加快发展养老服务业,已经成为全社会的共同呼声。

  第四,贯彻落实党的十八大精神,要求我们必须从战略上谋划养老服务业发展。党的十八大明确提出要“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业。”国务院常务会议专题研究加快发展养老服务业问题,并下发《意见》进行工作部署,正是全面贯彻党的十八大精神的有力举措,有利于从全局和战略高度统一全社会的认识,凝聚力量推动养老服务业发展,为顺利完成党的十八大提出的战略任务奠定更加坚实的基础。

  《意见》凝聚了各方心血,是集体智慧的结晶。起草工作前后跨了4个年头,从2010年起,按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中“优先发展社会养老服务”的工作部署,国家发展改革委和民政部即启动了《意见》起草工作。在深入调研、专题论证、学习借鉴国际经验和广泛听取各方面建议的基础上,于2011年初形成了《意见》初稿,并征求了国务院多个相关部门及各地发展改革委、民政厅(局)的意见。同时,针对养老机构设立、土地供应和城市规划保障等重要政策内容,专程前往全国人大、国土资源部、住房城乡建设部听取意见和建议。在进一步梳理和研究采纳相关意见的基础上,2012年9月形成了《意见》报送稿。

  按照本届政府相关工作要求,并结合当前经济形势和长远发展,为贯彻落实国务院领导同志批示精神,国务院办公厅又会同发展改革委、民政部进一步听取了有关部门、专家学者和养老服务机构的意见,对《意见》文稿进行了修改,并征求了中央文明办、中央编办等34个部门和12个省(区、市)人民政府的意见,经反复沟通协调、修改完善,最终经国务院常务会议审议通过。

  国务院领导同志对《意见》的起草和完成给予了及时有力的指导。今年8月,李克强总理就加快发展养老服务业先后两次作出重要批示,强调“发展养老服务业是应对老龄化问题的长久之计,亦是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。要抓紧统筹谋划,积极探索发展多样化的养老服务产业”,指出“民间资本参与养老服务潜力大,但制约也多。民政部要抓紧商有关部门在准入等多方面研究提出系统措施或意见,报国务院统盘考虑”。王勇国务委员就养老服务业发展也多次作出重要指示,并亲自指导文件的起草工作。8月16日,李克强总理主持召开国务院常务会议,审议通过了《意见》。9月6日国务院印发了这个文件。

  《意见》正文7000余字、4个部分:第一部分,阐述了加快发展养老服务业的指导思想、基本原则、发展目标;第二部分,阐述了加快发展养老服务业的6大任务;第三部分,阐述了加快发展养老服务业的6个方面的政策措施;第四部分,阐述了加快发展养老服务业的组织领导。《意见》承前启后,政策上有新突破,举措上有新招,对老年人也有新实惠,必将对加快发展养老服务业,推进养老服务工作进入新境界产生重大而深远的影响。

  二、关于加快发展养老服务业的指导思想、基本原则和发展目标

  《意见》全面阐述了当前和今后一个时期加快发展养老服务业的指导思想、提出了基本原则,明确了发展目标。

  (一)关于指导思想

  《意见》提出,加快发展养老服务业,要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,从国情出发,把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点,充分发挥政府作用,通过简政放权,创新体制机制,激发社会活力,充分发挥社会力量的主体作用,健全养老服务体系,满足多样化养老服务需求,努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措,成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

  以上指导思想,完整阐述了加快发展养老服务业“以什么为指导、沿着什么方向、依靠什么力量、围绕什么任务、达到什么目标”等一系列问题。特别是指导思想中明确提出的“两个成为”(努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措,成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量),非常重要。“两个成为”进一步凸显了养老服务业在全局工作中的地位和作用,体现了8月16日国务院常务会议关于要“把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业,使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量”的要求,把我们对养老服务业的认识提高到了一个新水平。

  (二)关于基本原则

  总结多年实践经验,把握新形势下的新要求,《意见》提出加快发展养老服务业必须遵循的4项基本原则。

  第一,深化体制改革。这项原则强调了体制改革的极端重要性。过去,养老服务领域取得的成就,靠的是改革创新;今后解决养老服务业发展中的问题,根本的还是要靠改革创新特别是体制方面的改革创新。必须把改革创新贯穿到养老服务业的各个方面、各个环节,加快转变政府职能,激发各类服务主体活力,加强监督管理,提高服务质量和效率。

  第二,坚持保障基本。这项原则强调了政府发挥作用及作用边界的极端重要性。经验表明,在发展养老服务业上政府不管不问肯定不行,但大包大揽也不行,以政府为主导,发挥社会力量作用,是可行之路。政府的责任主要有三个:一个托底(着力保障特殊困难老年人的养老服务需求,确保人人享有基本养老服务);二是投入(加大对基层和农村养老服务的投入),三是制定政策,营造参与条件(充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用,支持家庭、个人承担应尽责任。)政府只有守住了保基本的角色,才能为社会和市场让开空间,才能调动方方面面积极性。

  第三,注重统筹发展。这项原则强调了统筹这一科学方法的极端重要性。这是科学发展观对发展养老服务业的要求。今后不管是释放社会养老服务体系自身的潜能,还是改变农村养老服务业落后面貌,促进基本养老服务均衡发展;还是促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展,都必须做好统筹发展这篇大文章,在统筹发展上迈出实质性步伐。把注重统筹发展明确作为一项基本原则,体现了当前我国发展的阶段性特征,符合群众的心愿。

  第四,完善市场机制。这项原则强调了发挥市场机制作用的极端重要性。实践反复证明,我们什么时候充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,什么时候社会养老服务和产品就会多起来、养老服务领域多样化、多层次的需求才能得到满足。现在和将来都要记住这一条。

  (三)关于发展目标

  《意见》首次明确提出到2020年我国全面建成小康社会时养老服务业的“一统三分”的奋斗目标。一统:即总体上概括性的目标:到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富,市场机制不断完善,养老服务业持续健康发展。三分:即从三个方面分别阐述:一是从服务体系方面阐述,要求更加健全;二是从产业规模方面阐述,要求显著扩大;三是从发展环境方面阐述,要求更加优化。

  这些发展目标涵盖了居家养老、社区照料、机构养老等社会养老服务体系的各个领域;体现了对养老服务产业发展、养老服务业增加值、养老服务领域就业岗位增加、龙头企业和中小企业涌现、产业集群形成、知名品牌培育等多方面的要求;贯穿于养老服务业政策法规、行业标准、监管机制、服务质量、社会舆论和价值导向等多个环节,可以说,这些发展目标既鼓舞人心,又催人奋进。下面,我着重就3个问题做点说明。

  第一,关于到2020年全国“90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点”。《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》(国发【2011】28号)提出,到2015年80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括养老服务在内的综合服务设施和站点。在此基础上,《意见》提出再分别提高10个百分点。据统计,目前全国已有五保供养机构3.2万个,已在绝大部分乡镇布点,未来五年内覆盖到全国90%的乡镇是完全可以实现的。

  第二,关于到2020年“全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张,服务能力大幅增强”。《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》(国发【2011】28号)提出,到2015年“全国每千名老年人拥有社会养老床位数达到30张”的目标。目前,我国每千名老年人拥有养老机构床位数已经达到22张。我们测算了一下,到2020年每千名老年人拥有社会养老床位数达到35-40张,全国养老机构床位总数将超过850万张。需要在现有基础上增加434-556万张,需要每千名老年人拥有养老机构床位数年均提高1.7-2.3张(2011年到2012年年均实际增长1.9张),这是能够做到的。这一指标也考虑到了未来我国老年人的养老结构,以及老年人的增长比例,就全国总体来说也是需要的,考虑到全国各地需求不完全一样,以弹性指标作了表述。

  第三,关于到2020年“全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位”。这个数据是怎么来的?一是,《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》(国办发[2011]60号)提出,“据推算,到2015年,全国养老服务就业岗位潜在需求超过500万个”。二是,从养老机构需要的岗位看,目前全国养老机构床位数约400万张,据国家发展改革委测算,到2020年全国将超过850万张,按每3张床位配备1个护理岗位计算,仅养老机构就将提供超过280万个就业岗位。三是,从居家和社区养老需要的岗位看,目前全国失能半失能老年人约3300万人,到2020年按目前的比例(18.6%)将增加到4500万人,除去在机构养老的外,届时将有超过3650万名失能半失能老人居家养老,按通常每10名失能半失能老年人配备1个护理岗位计算,将提供超过365万个就业岗位。四是,届时全国还将有超过2亿老年人居家养老,按每100名老年人需要1个服务岗位计算,就将提供超过200万个就业岗位。上述仅机构养老、居家社区照料和护理人员将提供近900万就业岗位,若考虑在这里临时就业的人员数量,超过1000万的就业岗位是不成问题。当然,这个1000万就业岗位没有包括老年人产品用品、健康服务、文化旅游等方面提供的就业岗位,若把它们加进来数量更大。所以说,养老服务是拉动就业的一个大杠杆。

  三、关于加快发展养老服务业的主要任务

  《意见》对加快发展养老服务业作出了全面部署,提出了6大任务。总起来看,这6大任务的特点是:一是注重当前和长远相结合,突出重点,力求集中力量办好关系全局、当下紧迫、影响长远的大事;二是注重设施建设和机制建设相结合,力求为老年人提供多样化的养老服务;三是注重城市和农村相结合,力求促进养老服务业均衡发展;四是注重事业和产业相结合,力求做大做强养老服务业。

  (一)关于统筹规划发展城市养老服务设施

  养老服务设施,是养老服务的手段和条件,施承载着养老服务的各项功能。健全的社会养老服务体系必然与完备的养老服务设施紧密相连。我国不仅老龄化在加速、城市化也在加速,城市聚集、居住的人口越来越多,养老服务问题愈加突出,从这个实际情况出发,《意见》把统筹规划发展城市养老服务设施摆在6大任务之首,既符合社会化养老服务体系建设的内在逻辑,也符合我国老龄化、城市化的现实及其趋势。《意见》既着眼于新建的设施,又着眼于已有的设施;既着眼于设施的建设,又着眼设于施作用的发挥;既着眼于老年人家内无障碍设施的改造,又着眼于家外的老年宜居社区建设,提出了统筹规划发展城市养老服务设施的三方面工作,概况起来就是“三个好”:建好、管好、改造好。

  第一,建好:建设好服务设施。如何建设好服务设施?《意见》主要在三个环节上下了功夫:一是要落实用地规划。要求各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时,必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施。这是《意见》的亮点之一,也是从源头解决养老问题的治本之策。我们许多城市养老服务问题严重、养老服务设施缺乏,一个重要原因是没有土地指标、没有养老用地规划,办养老机构没有土地,建社区日间照料中心也没有土地,这次《意见》有了重大突破,有了明确要求。其实,“0.1平方米的标准”也不是原创,《意见》引述的是《城市公共设施规划规范》(GB50442-2008)的规定:“老年人设施布局宜邻近居住区环境较好的地段,其规划人均用地指标宜为0.1m-0.3m”。各地要用够这个政策,抓紧把养老服务用地纳入城市总体规划、控制性详细规划,一个可行的路线图是民政局与国土局共同编制养老服务设施专项用地规划,在城市地图上、分别不同区域落实养老服务用地的地块在那里、有多少,每年用多少。二是按要求建设好新的。凡新建城区和新建居住(小)区,要按标准要求配套建设养老服务设施,并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。在这方面各地应当做实做细一些细节,这里讲“四同步”,如何让“四同步”真正落实?一些经验可以借鉴,比如“同步验收”谁来验收,有没有第三方参与,民政部门能不能参与验收,街道社区代表能不能参与验收?“同步交付使用”,交付的房子是不是规划中,打没有打折扣?够不够标准?这些问题如果仅有业主单位一家说了算,恐怕都会有问题。这里,大家可以借鉴温州的经验,温州就要求民政部门参与设施建设后的验收。三是要补齐不够的。凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的,要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施,不得挪作他用。

  第二,管好:管好用好服务设施。这个问题具有很强的针对性。在我们不少地方,一方面存在养老服务设施不够的问题,另一方面也存在设施利用尤其是综合利用不够的问题。这些年,我们在城市社区许多部门、系统都建了机构和设施,有的甚至派去了服务人员,有的还协调配合的好些,但有的不是这样,有的各管一段,谁也不理谁,谁也不服谁,造成设施综合利用效益不高。对此,《意见》强调要在统筹上下功夫,规划上要统筹考虑,建设的时候要统筹考虑,建好的设施要统筹利用。在这个方面,我们有别的国家没有的制度优势:都是共产党领导,绝大多数都是财政出钱建设的,都是为了群众,我们还有什么统筹不起来呢?总之,要综合发挥多种设施作用:一是要发挥各地社区公共服务设施的养老服务功能,加强社区养老服务设施与社区服务中心(服务站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接,提高使用率,发挥综合效益。二是要支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理,提供养老服务。三是各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。

  第三,实施社区无障碍环境改造。这方面主要是推动《中华人民共和国老年人权益保障法》的贯彻实施。《中华人民共和国老年人权益保障法》第六十三条规定:“国家制定无障碍设施工程建设标准。新建、改建和扩建道路、公共交通设施、建筑物、居住区等,应当符合国家无障碍设施工程建设标准。各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施工程建设标准,优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的改造。无障碍设施的所有人和管理人应当保障无障碍设施正常使用。”第六十四条规定:“国家推动老年宜居社区建设,引导、支持老年宜居住宅的开发,推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造,为老年人创造无障碍居住环境。”依据这些法律规定,《意见》着重强调,各地区要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范,推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造,加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。

  (二)关于大力发展居家养老服务网络

  在我们的养老服务体系建设上有3句大家耳熟能详的话:居家是基础、社区是依托、机构是支撑,这是对我国养老服务体系带规律性的认识,是一个符合我国国情和国际趋势的科学论断。我国不少地方对这三句话进行量化,从而更加直观、更加形象,更好理解,有的叫“9064”,有的叫“9073”,“90”,就是指90%的老人要依靠居家养老;“6”,是指6%的老人要靠社区照料;“4”,是指4%的老人要靠机构养老。“9073”大体也是这个意思。从数量来看居家养老是大头,是多数。但现在有一个奇怪现象值得我们思考和研究:不少群众一说到养老服务,多数都想到什么时间去养老机构,很少有人想到居家养老,或利用自己的房子养老;养老服务业的业内人士特别是养老机构的人士一说到养老服务,也多数是说如何办好自己的养老机构,一个不够再开一个,很少有人想到如何利用自己机构的优势,来服务机构外的社区居民、深入到居民家庭开展服务;我们地方的不少领导同志一谈发展养老服务比较感兴趣的是多建、快建养老机构,而对支持居家养老兴趣不大、用功不多。这恐怕是导致不少地方大家一窝风地涌向养老机构养老,而养老机构中服务好、价格低、交通便利的公办养老机构“一床难求”的重要原因。现在我们有2亿老年人,将来我国还有3亿、4亿老年人,这些老人都到养老机构去养老,我们需要建多少养老机构呀!这对我们国家有限的土地资源来说,是极大的浪费,同时随着越来越多的老人拥有自己的房子,这些房子不去利用,这又是一个资源浪费。

  不过,话又说回来,为什么那么多人对居家养老还没有提起兴趣,我们不应当一味责怪他们,我们应当更多地从政策反思,应当说我们给居家养老的扶持政策太少了,已有的政策中有的没有落实或落实的不太理想。正是基于这些考虑,《意见》提出了三方面的思路,让老年人不用去养老机构,而是在家庭一样能够享受到多样化的养老服务,核心是现代化、社会化养老服务业进家庭:一是要发展居家养老便捷服务,做到即使是失能半失能的老人也一样能居家养老。地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络,上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。怎么支持?就是要通过制定多种多样的扶持政策措施,培育开展居家养老服务的企业和机构。同时,也要发挥社区的作用,支持社区建立健全居家养老服务网点,引入社会组织和家政、物业等企业,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。二是要发展老年人文体娱乐服务,让老年人精神愉悦不愿离开社区。地方政府要支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动,并发挥群众组织和个人积极性。鼓励专业养老机构利用自身资源优势,培训和指导社区养老服务组织和人员。三是发展居家网络信息服务,让居家老年人有求必应。地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式,发展老年电子商务,建设居家服务网络平台,提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。有了一个送上门服务、一个精神愉悦、一个有求必应,顺着这个思路往下走,是不是能够引导越来越多老年人安心居家养老了呢?这里,核心问题是服务进家庭,政策来支持和引导服务进家庭。

  (三)关于大力加强养老机构建设。

  我们说居家养老很重要,并不意味着机构养老不重要了,并不意味着我们对机构养老不管不问了。从现实到未来,总有一些老人要到机构去养老,如农村“五保”老人、城市三无老人,还有一些没有子女,或有子女但不愿与子女一起生活的老人,还有些生命快走到尽头不适合在家护理的老人等等。因此,我们还必须重视和加强养老机构建设。在养老机构建设上,当前存在的问题主要有三个:一个是总量不够,目前我们是每千名老人拥有22张床位,十二五末力争达到30张,到2020年力争达到35-40张,即使如此,我们与发达国家千名老人拥有50-70张床位的目标相比,还有不小的差距,还有很长一段路要走。二是各类养老机构职能定位、作用发挥有待厘清。特别是有的公办养老机构越位、缺位、不到位现象严重。三是不少公办养老机构机制不活,运营不良,亟待改革。总之,增总量、定准位、改机制,是当前养老机构建设的必须解决的重要问题。为此,《意见》从三个方面提出了要求:

  第一,增总量:支持社会力量举办养老机构。目前,全国4万多家养老机构,大多数是公办的,民办的还较少,今后增加养老机构数量和社会养老床位数量主要靠社会力量,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。什么是社会力量?从这个文件的语境来看,是指除政府力量(广义政府)以外的力量。为此,《意见》对境内民间资本、境外资本、个人等参与发展养老服务业都给予了倡导和鼓励,并要求各地在资本金、场地、人员等方面,进一步降低社会力量举办养老机构的门槛,为社会力量举办养老机构提供便捷服务。有关扶持政策在《意见》的第三部分“政策措施”里有较详细地阐述,这里就暂且不说了。

  第二,定准位:办好公办保障性养老机构。大家知道,现代政府是有限政府,承担的责任也是有限责任。在养老服务问题上要发挥好社会力量的作用,让社会力量成为发展养老服务业的主体,那么,政府的角色、公办养老机构的定位就要准确,否则,政府作用发挥不好,社会力量也使不上劲。现在不少公办养老机构定位不准,有的追求豪华装修和宾馆化,有的该由公办养老机构承担的养老任务没有承担好,反而去与社会力量争资源。《老年人权益保障法》第四十一条规定:“政府投资兴办的养老机构,应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。”这次《意见》进一步强调各地公办养老机构要充分发挥托底作用,重点为“三无”(无劳动能力,无生活来源,无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用,避免铺张豪华。这里“托底”一词,是新一届中央政府使用较多的词汇。有三句话叫:宏观政策要稳定、微观政策要搞活、社会政策要托底。什么是托底?就是办市场管不了、社会力量不愿意办或办不好的事。这种事就由政府办、政府管。《意见》中有两处使用了“托底”一词,一处是这里,另一处是加强农村养老服务里,要求“完善农村养老服务托底的措施”。总之,政府投资办的、公办的养老机构职能定位主要是“托底”,其他的都应放手支持社会力量去兴办。

  第三,改机制:开展公办养老机构改制试点。公办养老机构有的办的不错,但相当一部分不行,重要原因是运营机制有问题。比如,政府投资、政府管理的养老机构一般都是事业单位、事业编制、划拨经费这套体制,时间久了,惰性增长、活力不够,越走路越窄。为此,《意见》强调要开展改革试点,有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业,完善法人治理结构。目前来看,公办民营是一个好的方式,这种方式把政府的优势和民营的优势结合在一起了,因此,政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营,积极鼓励民间资本通过委托管理等方式,运营公有产权的养老服务设施。目前,部里正在研究试点方案,大家有什么好的建议可以提出了。这里我要提醒大家,任何事情不要绝对化,不是说公办养老机构一改就灵了,公建民营也有必须克服的缺陷,比如如何监督民间机构的短期行为,现在还没有很好的办法,需要在实践中不断积累经验。

  (四)关于切实加强农村养老服务。

  我国是一个农业大国、农村人口仍然是多数。把农村养老服务单独作为一重要任务提出来,一方面表明了国务院对农村养老服务的重视,另一方面也表明了农村养老服务的特殊性。农村养老服务的特殊性在哪里?除了农村老龄化快于城市、农村老年人基数大、农村养老设施缺乏外,从农民方面说,第一,绝大多数农民不像机关事业单位人员有退休金、不像城镇职工有比较高的养老保险,农民的“新农保”大多数地方人均每月50元;第二,农民人均纯收入低,2012年才7000余元;第三,农民的房屋没有独立产权,不能出售、抵押,总之,农民养老的资金保障不同于城市干部职工,所以社会化养老程度很低,许多地方社会化养老还“化”不起来,这样就必须走出一条符合农村实际、适合农村特点的养老路子。这条路在那里?从文件阐述来看,概况起来就是政府托底、村级照料、家庭赡养、邻里互助这四句话或四个层面,以此来构筑农村的养老服务网络。一是要完善农村养老服务托底的措施,将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围,适时提高五保供养标准,健全农村五保供养机构功能,使农村五保老人老有所养。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下,支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放,提高运营效益,增强护理功能,使之成为区域性养老服务中心。二是要依托行政村、较大自然村,充分利用农家大院等,建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作,组织与老年人相关的活动。三是要督促家庭成员承担赡养责任。最近,看到山西民政厅与省发展改革委、财政厅联合下发的《关于做好全省农村老年人日间照料中心建设工作的通知》称,2013年到2015年全省每年新建1000个农村老年人日间照料中心,3年建3000个,使全省农村大约10万名空巢、高龄老人受益。尤其是他们的资金补助措施值得借鉴:补助每个农村日间照料中心维修改造资金10万元,其中:财政部民政部补助3万元、省级福彩公益金补助1万元、省发改委补助3万元、市财政补助3万元。每个农村老年日间照料中心每年2万元运行费用由县级财政部门承担。四是要充分发挥村民自治功能和老年协会作用,组织开展邻里互助、志愿服务,解决周围老年人实际生活困难。《意见》还农村养老服务资金渠道、建立协作机制等作了规定。  

  (五)关于繁荣养老服务消费市场。

  我们说养老服务业潜力巨大,很大一块是与养老产业有关,养老服务业里也蕴含着无数商业机会。《意见》高度重视繁荣养老服务消费市场,并从三个方面作出安排:

  一是强调要拓展养老服务内容。提出各地要鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务,加强残障老年人专业化服务。二是强调要开发老年产品用品。提出要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要,支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品,引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜;开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施,提高老年人生活质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。三是强调要培育养老产业集群。提出要鼓励发展养老服务中小企业,扶持发展龙头企业,实施品牌战略,提高创新能力,形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。

  (六)关于积极推进医疗卫生与养老服务相结合。

  大家知道,老年人特别是生命尽头的老年人更离不开医疗卫生服务。医养结合,对拓展医疗机构服务领域,提升养老机构服务水平,提高老年人晚年生活幸福指数,都具有重要意义。《意见》把积极推进医疗卫生与养老服务相结合作为6项任务之一。强调卫生医疗机构要与养老机构合作,推动医养融合发展。各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务,有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科,增加老年病床数量,做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与养老机构合作新模式,医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案,建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系,开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务,加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。对于养老机构内设的医疗机构,符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的,可申请纳入定点范围,入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度,切实解决老年人异地就医结算问题。

  四、关于加快发展养老服务业的政策措施

  为了推进养老服务业的6大任务,《意见》明确提出了6大政策措施,这6大政策措施涉及养老服务业发展的各个生产要素、含金量高、要求地方和部门配套支持政策明确,这些都必将有力促进今后我国养老服务业发展。这6大政策的总的特点是5加1减,即在投融资、土地、补贴、人才培养和慈善等5个方面都是做加法的文章,做增加的文章,只有税费是做减法的文章。

  (一)关于完善投融资政策。

  融资难,一直是制约养老服务业发展的瓶颈之一。对此,《意见》提出了四个方面要求:在财政方面,要求各级政府加大投入,安排财政性资金支持养老服务体系建设;在金融方面,要求金融机构加快金融产品和服务方式创新,拓宽信贷抵押担保物范围,积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式,加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设,增强对信贷资金和民间资本的吸引力;在保险方面,逐步放宽限制,鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。《意见》还首次提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。鼓励养老机构投保责任保险,保险公司承保责任保险。在债务发行方面,地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求,积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。

  下面,我就前一阶段《意见》公布后媒体对“以防养老”的反应谈点看法。

  《意见》讲改革试点的地方共有4处:一是“开展公办养老机构改制试点”;二是“加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点”;三是“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”;四是“开展综合改革试点”。文件公布后,别的试点好像都没有什么,但“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”反响强烈,遭遇到各种解读。有的分析“以房养老”的难度,认为如何不适应国情等等;有的把“以房养老”与养老金双规制联系在一起进行批评;有的甚至认为“以房养老”是政府推卸在养老问题上的责任,老是盯着老百姓的房子,打老百姓的主意,不管老百姓的养老,以后养老全靠自己了。等等,以至于我部有关领导亲自出面接受央视和人民日报记者采访,予以澄清和引导,我们又专门组织文章,以专家的名义接受媒体采访,请新华社发出去,才大体上平息这场炒作。

  《意见》讲的“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”,是以房养老的形式之一,在欧美一些国家早已是一个成熟的保险产品,即在老年居民中推行的“抵押房产、领取年金”的寿险服务。这种服务是投保人将房屋产权抵押给保险公司,自己可以终身继续使用房屋;保险公司则按月向投保人(受益人)支付给分金,也是终身支付;直至投保人亡故,保险公司才将该房屋收回,进行销售、出租或者拍卖。给付金的计算是按其房屋的评估价值减去预期折损和预支利息,并按平均寿命计算,分摊到投保人的预期寿命年限中去。它将投保人(受益人)的房屋价值化整为零,使他们生前就可以提前得到自己房屋的销售款。因为这个操作过程像是把抵押贷款业务反过来做,它在美国等国家被称为“反向抵押贷款”,就像保险公司用分期付款的方式从投保人手中买房。从理论上讲开展老年人住房反向抵押养老保险,既有利于健全社会保障制度,又有利于促进房地产业的发展,也有利于促进保险业的发展,是个一举多得的事情。我国开展这项工作也有一定条件:一是2007年颁布的《物权法》明确规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,从法律上保障了住宅的长期物权。人口老年化中大约10%的老人无子女或是“失独”老人,他们手中的房屋不需要传给子女,另外城镇房屋价格一直上涨。所以,《意见》要求开展试点工作,积累经验。当然,试点不会像有些人解读的那样是政府推卸责任,政府在强制推行,政府只是制定规则,为有需要的老人提供一个金融产品,就像政府制定买卖股票的法律政策,但不没有强制全民参与买卖股票,而且会提醒你,股市有风险,投资需谨慎!反向抵押贷款也是自愿行为。

  (二)关于完善土地供应政策

  用地难是制约养老服务业发展的又一个瓶颈。这次《意见》有许多重要突破。一是明确要求各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求。二是明确提出可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。三是明确提出民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策,可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。四是明确提出对营利性养老机构建设用地,按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定,优先保障供应,五是明确要求国务院有关部门制定支持发展养老服务业的土地政策。 

  (三)关于完善税费优惠政策

  养老服务业是投资长、见效慢、回报低、风险大的行业,必须有税费优惠政策作保障,才能吸引民间资本参与其中。《意见》从三个方面提出要求:一是要落实好已有的税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策,对养老机构提供的养护服务免征营业税,对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税,对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠,符合相关规定的,准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。二是首次明确新的行政事业性收费优惠政策。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费,对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费,对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费,养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。三是明确要求有关部门制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。

  (四)关于完善补贴支持政策

  健全的补贴政策对于提高老年人养老保障水平,减轻养老机构的负担,都具有重要作用。《意见》从两个方面对补贴政策提出了要求:一是把钱补到人的政策。《意见》各地要加快建立养老服务评估机制,建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。国家根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况,进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策,适时提高养老保障水平。随着这些政策的落实,老年人养老的资金保障会越来越好。二是把钱补到养老机构的政策。《意见》提出,可根据养老服务的实际需要,推进民办公助,选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构,开展养老服务。明确要求制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。我们相信随着这些政策的到位和落实,养老机构的运营负担会减轻一些,发展的环境也会好一些。

  (五)关于完善人才培养和就业政策

  人才培养和使用,关系养老服务业的未来。养老服务业只有把各类人才引得进、留得住、干得好,养老服务业才能不断做大做强。《意见》立足当前,着眼未来,提出了一系列完善人才培养和就业政策。一是要大力培养专业人才。《意见》要求教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程,扩大人才培养规模,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。二是要引进和使用好人才。《意见》要求制定优惠政策,鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。养老机构应当科学设置专业技术岗位,重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。要充分发挥开放大学作用,开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。三要靠较好工作环境和待遇留住人才。《意见》强调,要加强老年护理人员专业培训,对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴,在养老机构和社区开发公益性岗位,吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件,加强劳动保护和职业防护,依法缴纳养老保险费等社会保险费,提高职工工资福利待遇。对在养老机构就业的专业技术人员,执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。

  (六)关于公益慈善组织参与养老服务的政策

  世界各国的经验表明,公益慈善组织是发展养老服务业的重要力量,《意见》鼓励公益慈善组织支持养老服务,使之在养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供等方面有所作为、有所贡献。虽然目前我国公益慈善的规模还有限,但潜力巨大、前景广阔。为鼓励公益慈善组织支持养老服务,《意见》提出了一系列要求。一是要积极培育发展为老服务公益慈善组织。二是积极扶持发展各类为老服务志愿组织,开展志愿服务活动。三是倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制,建立为老志愿服务登记制度。四是弘扬敬老、养老、助老的优良传统,支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。

  五、关于加快发展养老服务业的组织领导

  围绕加快发展养老服务业的组织领导,《意见》从健全工作机制、开展综合改革试点、强化行业监管、加强督促检查等方面提出了新要求。概况起来说,这一部分传递出三方面的信息应当引起注意。

  一是明确了在加快发展养老服务业上部门和地方的职责。民政部门:要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责,推动公办养老机构改革发展。要健全养老服务的准入、退出、监管制度,指导养老机构完善管理规范、改善服务质量,及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。发展改革部门:要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划,支持养老服务设施建设。财政部门:要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用,加强督促指导工作。价格主管部门:要探索建立科学合理的养老服务定价机制,依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。统计等部门:要建立完善养老服务业统计制度。教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职,及时解决工作中遇到的问题,形成齐抓共管、整体推进的工作格局。要积极培育和发展养老服务行业协会,发挥行业自律作用。地方各级人民政府:要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划,纳入政府重要议事日程,进一步强化工作协调机制,定期分析养老服务业发展情况和存在问题,研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施,认真落实养老服务业发展的相关任务要求。

  二是要开展综合改革试点。国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点,在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新,先行先试,完善体制机制和政策措施,为全国养老服务业发展提供经验。目前,我们正在配合国家发展改革委制定有关标准,待标准公布后再请大家申报,有一点需要向大家交待清楚,申报综合改革试点,不是上面给你什么,而首先看你那个地方愿意做什么,在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式贡献什么,能不能比以前有新的重大突破。

  三是国务院将会抓落实。新一届中央政府成立后非常重视抓工作的落实,防止政策出不了中南海,这一点务必引起我们的高度重视。为此,文件要求各地要加强工作绩效考核,确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求,结合实际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责,制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查,及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。

  这次国务院在下发《意见》的同时,还把45项“重点任务分工”作为附件一同下发,各项工作任务有负责单位,有时间进度要求,体现了国务院抓落实的态度和决心。其中有20项任务要求今年年底前有关部门出台具体措施或启动实施方案的;有16项要求2014年第一季度出台具体措施;有2项要求2014年第二季度出台具体措施;有1项要求2014年第三季度出台具体措施;有6项要求持续实施或逐年实施。我们一定要抓好落实,我们民政部门在贯彻落实这个纲领性文件的过程中一定要带好头。